進擊的家長・公共托育政策系列工作坊 x 第三場 - 居家保母
- 時間：2017年9月10日14:00-17:00
- 地點：臺北市婦女館
- 議程：
- 保姆制度的美麗與哀愁：理想與現實何以不能兼得？ 主講人：李庭欣（彭婉如文教基金會研究組專員）
- 前世今生：保姆制度的建置與沿革 主講人：曾麗蘭（彭婉如文教基金會桃園辦公室主任）
保姆制度的美麗與哀愁：理想與現實何以不能兼得？
第三場公共托育工作坊的主題是0-2歲「居家保母托育制度」。
邀請到的第一位講者是彭婉如文教基金會的桃園辦公室曾麗蘭主任。曾主任從居家保母托育制度的起源、沿革開始說起，讓大家對於「這個制度為什麼長程現在這個樣子」，有一個基礎的概念。
圖三/曾主任介紹社區保母系統的歷史沿革
曾主任說，民國76年至87年，是我國保母制度建置的前期。在這個從零到有的階段，當時主要目標是在各社區培訓專業保母，讓家長可以在社區、鄰近的地方找到專業、安全的保母。當時，各地的家扶中心是家庭托兒工作人員訓練計畫（保母訓練）的主要推動者。最多時全國有18個家扶中心受政府委託辦理專業保母的訓練工作。之後也帶動了其他民間團體的參與。
舉彭婉如基金會為例，第一次進行保母訓練課程則是民國87年，當時是和社區協會一起合作，目標是「培養社區中的第一個專業保母」，並以此作為托育登記媒合的基礎，達到『訓練和就業』二者合一的方向。這個草創過程至今仍對社會大眾造成許多影響，例如「合格保母＝通過訓練（有證照）的保母」的概念。
早期保母制度有「訓練、媒合二者合一」的優點，這有利於專業保母托育工作的推展。但在民國88年台北市發生了無照保母虐嬰成植物人事件，引起家長及社會輿論對於托育環境安全性的重大關注。民眾認為當時僅具訓練跟媒合功能的保母制度仍是不足，政府在訓練保母、提供保母人力之外，還應該負起更多的責任。因此出現要求政府設立有關單位督導、管理保母制度的呼聲，促成了「社區保母支持系統」的建立。
彭婉如基金會在國家推行社區保母制度的前一年（民國88年），即開始保母制度的建置，內容包括：
- 在社區設立保母維護站
- 由受過保母培訓者（資深保母）擔任訪視員
- 開發首張保母保單
社區保母支持系統開辦初期，內政部雖有提供保母保險及保母體檢費用的補助，但由於法令上並無強制力，加上誘因不足，保母接受管理的意願低落，政策推展並不順利。
綜觀當時草創的社區保母支持系統，發現有以下的問題：
- 缺乏社區化，近便性不足：許多縣市均由單一民間單位統包全縣市範圍的社區保母系統，管理人力不足，分配亦不均。
- 缺乏統合的SOP，各縣市制度差異相當大。
- 參加社區保母系統的保母數量成長緩慢：保母不願配合管理，且促使保母參與社區保母系統的誘因不足。
民國97年，行政院發布「保母托育管理與托育費用補助實施計畫」，提供每位幼兒每月3000元的托育補助，除了解決少子化問題之外，也陸續進行了托育制度制度化的調整，包括：
各縣市托育資訊服務網的成立（居家托育服務中心網站的前身）
中央統一托育補助經費的投入及標準
透過政策施行後的訪談與研究，立法者們發現雖然有著托育輔助的誘因，但仍有許多保母不在乎3000元補助。為了避免讓這些托育系統外的幼兒被排除在保護傘外，政府於民國100年修正兒童及少年福利與權益保障法第 25 條，規定從業保母均須辦理登記，強制納管。
「登記制」同時要求專業及管理的現行保母制度：
- 專業→從業人員需有結業證書或證照。
- 管理→從業人員擁有專業資格後，仍須辦理登記證、執業證照。
不過，實務上普遍希望能回到過去訓練任用合而為一的方式，但目前政策是雙重管理的。
目前的居家保母托育制度，讓專業保母人員登記資格可以三選一，只要符合下列任一項資格，就能向居家托育服務中心登記成為合格保母，取得居家式托育服務登記證書：
- 取得保母人員技術士證照
- 高中以上幼保、家政、護理相關學程、科系所畢業
- 修畢托育人員專業訓練課程，並領有結業證書者
若保母未登記卻收托，是有罰則的，依據兒童及少年福利與權益保障法第 90 條，政府可以這樣罰：
- 令限期改善
- 屆期未改善者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並得按次處罰
- 情節重大或經處罰三次後仍未改善者，得廢止登記
曾主任說，由於家長不可能隨時注意托育服務者的狀況，因此關於托育人員行為及托育環境的安全，仍需要訪視人員的督導及輔導。且由於訪視並非跟看廿四小時，因此實務上相當需要訪視人員的敏感度跟察覺力。民國97年起，由各縣市自訂居家托育管理實施原則實行托育系統訪視，減少聘用資深保母查訪的情形，而多改用幼保、護理等科系畢業的專業人員。
依據規定，居家托育訪視人員的訪視內容包括（托育人員應盡義務）：
- 開始及結束收托每一兒童之日起七日內，報主管機關備查
- 接受主管機關之檢查及輔導
- 初次訪視：初次收託兒童 ４次／年
- 例行訪視：收托兒童１年以上，１次／年
- 全日或夜托或聯託：４次／年
- 加強訪視：主管機關自行裁量訪視次數
在曾主任帶領大家認識居家保母相關制度的沿革與現狀之後，由彭婉如文教基金會專員李庭欣來分享：目前居家保母這些制度遇到哪些困境，以至於家長和保母仍普遍透過私下關係送托，而不透過政府規範的正式管道呢？
圖四/圖說：彭婉如基金會專員李庭欣分析居家托育服務中心面臨的困境
庭欣認為，理想中，居家托育服務中心應該具有下列功能（如下圖）：
- 讓家長信任托育品質
- 創造並維持穩定的居家托育環境
- 吸引優秀人才進入托育市場穩定就業
不過，歷經多次修法，托育制度逐漸法制化，但出現許多無能為力無可奈何的情形，實行後跟大家想的不一樣。
原本的構想是：顧慮到家長並沒有相對應的專業知識去判斷保母好或壞，因此立法者認為，如果有一個中立的第三者協助家長推薦保母，將可以省去家長找保母的時間，並讓保母也能夠專心在職能上進步。另一方面，讓居家托育服務中心的訪視員，藉由訪視過程蒐集每個保母托育服務的資訊。再由居家托育服務中心統合訪視員的訪視結果，成為資訊的中繼站，幫助把關保母服務品質，在家長詢問時能給予中立客觀的評價或建議，甚至做到排除品質不良的保母的功能。讓整體的托育服務品質可以向上提升，成為一個良性的循環。
但這一切的前提是，居家托育服務中心有達到上述的功能。為什麼美麗的願景在實務上無法落實？
庭欣分析道，現行保母資格審查制度的問題包括：
- 審查以書面為主：對於保母掌握度不足，無法以此檢視其托育職能如何。即使有新進人員，系統訪員也不敢輕易媒合。
- 依規定，審查需在送件的一個月內完成，缺乏判斷的時間。
- 訪視親屬保母的功效不佳：訪視員對親屬保母所提供的建議通常只會被當做參考，相對壓縮了輔導正職保母的時間。
- 訪員人力不足。
同時，地下保母（未登記即收托的保母）查緝困難，需要靠知情人檢舉。托育服務中心的宣導經常不被民眾接受，合法的領證保母也不願意檢舉。因為：
Ø 對保母：收托人數不受限、也不用定期訪視。
- 對家長：不知道相關規定、收費可能較低、彈性較大。
事實上，政府針對合格的保母，已經訂立了一連串關於托育品質的基本標準，包括必須提供清潔、衛生、安全的托育服務環境，必須給予幼兒充分營養、衛生保健、生活照顧與學習、遊戲活動及社會發展相關服務……等等。政府的法規也訂出托育人員應該遵守的基本事項，包括應優先考量兒童最佳利益、應與兒童的父母或監護人訂立書面契約、保密個人資料……等等。
除了仰賴保母自律外，居家托育服務中心派出來的訪視輔導員，就是為居家托育品質把關的重要人物了。依照政府規定，訪視輔導員應該依據下列規則進行訪視：
- 初次訪視：托育人員初次收托兒童，一年內至少訪視四次；首次訪視，應於收托兒童後一個月內為之。
- 例行訪視：托育人員收托兒童一年以上者，每年至少訪視一次。
- 提供全日、夜間托育服務及第七條第一項第二款托育服務者，每年至少訪視四次。
直轄市、縣（市）主管機關辦理前項檢查及輔導，發現托育人員或其服務登記處所有下列情形之一者，應限期令其改善；屆期未改善，除依本法第七十條規定訪視外，並得依本法第九十條規定辦理。
然而，居家保母托育制度的現實哀愁，就在於居家托育服務中心並沒有真正發揮媒合功能，原因包括：
- 坊間保母媒合系統、ＡＰＰ、官方媒合網站的便利性落差大，官方媒合網站明顯不敷使用。
- 保母系統訪員能力及人數的不足、媒合效率。
庭欣用兩個圖，讓大家方便理解理想與現實之間的差距。
- 期待中的媒合途徑：
- 現實中的媒合途徑：
至於為什麼家長不信任系統媒合，寧願自己花時間心力找保母？根據庭欣的觀察，原因包括：
- 訪視員訪視不夠不了解保母，系統不了解保母不敢轉，或保母不願接受系統轉介（認為系統站在家長政府側，會轉介難搞的），居家托育服務中心覺得政府只會施壓，彼此都不信任。
- 家長找服務、保母找case都不需要透過托育服務系統時，系統角色的重要性會逐漸在這一條產業鏈上失去。
庭欣舉出兩個實務上碰過的例子，讓大家了解目前的困境：
- 【案例一】家長沒有經過保母系統，自行送托，後來為了申請托育補助，送件給保母系統，系統發現家長送託給保母Ａ，但殊不知保母Ａ先前因超收，正在加強訪視。
- 【案例二】家長送托後，打電話進來投訴保母超收，但系統事前並不知道保母另外自行接案。
由各地眾多居家托育服務中心和保姆組成的社區保母系統，在運作上的困境來自各方面，庭欣認為至少包括：
- 訪員功效發揮的限制：訪視輔導員能力（資格、在職訓練…）訪員任職十年，縣市政府委辦的課程內容十年如一日，一成不變。政策上未確實思考，訪員究竟需具備什麼樣的能力？學歷導向、還是經驗導向？
- 實務上，訪視員的能力及年資非常重要，他需要累積，不然沒辦法輔導一個老保母。
- 加上對保母而言，社區保母系統沒給好處，卻管理一大堆，保母當然不會很想理會訪員。曾經有訪員在訪視時，建議保母家應放地墊，被轟出去。
- 社區保母系統對保母的管理沒有強制力，做不好的保母可以限期改善，改到最後改不好也無可奈何，因為縣市政府認為該保障保母工作權。
- 政府推動保母訂價不積極，若保母收費不合理，系統也不能怎麼樣。
庭欣說，社區保母系統是民間團體多年來努力倡議的初步成果，但我們仍必須正視社區保母系統的問題，才有可能讓系統承接辛勞的家長、嗷嗷待哺的幼兒，這些問題包括：
- 政府在推動保母系統時，定位到底在哪？如何在保障家長送托權、托育品質與保母工作權及隱私權保障之間做個平衡？
- 自從政府開放親屬保母上課受訓，正式保母更不容易報到培訓班，親屬保母甚至分掉系統的訪視資源，若政府還要保留親屬保母制度，親屬保母和正式保母應該分流管理。
- 政府也必須思考，如果都沒有給保母好處，為什麼人家要接受管理？或者居家保母應該完全放棄，回歸自由市場，讓有錢的家長自己送、自己監督照顧品質就好？
- 若真的要繼續推動居家保母某程度公共化，也必須思考如何讓社區保母系統整體制度，受到家長信任，這也許是未來社區保母系統存續的關鍵。
討論時間
問：曾經跟社區保母系統登記有保母需求，但是眼看小孩都快出生了，系統一直沒有回覆，家長會很緊張，是不是一開始就讓家長覺得系統無法信任？
答：目前系統中心確實沒有辦法明確的告訴家長媒合的時程，法規上亦無相關規定。系統媒合有很多現實上的限制，例如每個保母有收托上限，如果一個保母已經收滿，在這個位子空出來之前，也無法再媒合，或者保母就算沒有收滿，但他不想再多收（例如年紀大不敢帶太多小孩），系統也不能夠強制，甚至有很多情況是已經送托的家長要求保母不能收滿，因為家長認為保母不收太多小孩，才能專心照顧自己的小孩（法規規定收托人數上限4名，但平均每個保母只帶2個，最多帶到3個）。因此，居家托育服務中心通常會壓到預訂送托日的最後一個月，提供三個時程上還能收托的保母名單，讓家長自行選擇。當然也可以理解，家長如果有返回職場的壓力的話，更會希望能夠提前確定保母，但目前系統無法做到。系統當然會希望抓回媒合掌控權，不過實務上很多困難。
問：如果家長自行找的保母超收，但家長又不願意換保母。然後要系統處理，那系統要怎麼處理？
答：現實上無法處理，目前這就是系統會遇到的困境。因為系統不能要求送托同一個保母的其他家長不准再送啊！所以系統一直很希望掌握媒合主控權。
問：如果社區保母系統無法發揮功能，有沒有可能現實上保母和家長也不需要這樣的制度？
答：其實很難說，根據系統多年的經驗，其實家長常常並不清楚托育中孩子的狀態，有些問題還是訪員發現的。例如，有數十年資歷的保母收托一對雙胞胎，保母習慣對嬰兒使用安撫奶嘴以保持長睡，為了防止奶嘴掉下來，會在嬰兒頭上纏繞紗布巾以綁奶嘴避免吐出。訪視人員察覺到此一情形後，拍照記錄並通知主管機關，要求保母改善並加強訪視，並通知家長，詢問是否要安排轉介其他保母。當然，也有可能遇到並不在意這種做法的家長，有時候很微妙的是，人與人之間對於嬰幼兒照顧與教養的觀念實在差距太大，所以系統介入時候也要非常小心，需要經驗和技巧。