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進擊的家長:公共托育政策系列工作坊 × 第一場

傳統性別分工在台灣依然普遍,幼兒托育責任大多數仍落在女性身上,台灣托育服務過於昂貴、品質佳的服務不夠普及,女性一但成為母親,常常必須面臨辭去工作育兒以省下托育費用或付出大部分薪水收入換取托育服務的艱難抉擇。在年輕世代普遍低薪、高工時的背景下,公共托育的缺乏,也讓年輕家長承受著更高的經濟風險。

婦女新知基金會今年舉辦「進擊的家長・公共托育政策系列工作坊」,本系列工作坊共規劃五場課程,招募有托育需求的家長、對公共托育政策及平等議題有興趣的朋友,一同深入了解台灣托育政策的沿革、現狀與困境,以期培力家長參與在地托育政策審議,並根據家長托育需求,進一步推動促進性別平等、切合家長需求的公共托育制度,以公共資源有效分擔女性托育負擔。

【進擊的家長・公共托育政策系列工作坊 x 第一場】

  • 時間:2017年6月10日(六)
  • 地點:台北市婦女館

擇我所愛?迫於無奈?家長托育安排與托育政策的交織

主講人:王舒芸(中正大學社會福利學系副教授)

民間團體倡議托育公共化歷程

主講人:王兆慶(托育政策催生聯盟發言人)

第一場公共托育政策工作坊邀請到兩位講者,以「總論」的方式來談台灣的托育制度現狀與困境,以及民間團體過去倡議托育公共化的歷程。

當天參加者大約15人左右,現場安排有臨時托育服務,大約5、6名小朋友由兩位保母照顧,也有活潑的小朋友不時在會場中奔跑、找爸媽,是一般工作坊不太會見到的場景,為整體活動帶來輕鬆又親切的感覺。

活動一開始,主持人先請參加者自我介紹一輪,談一談來參加的緣由。現場不但有正在養育幼兒的家長,也有對托育議題有興趣的學生、來進修政策議題的立委助理。

王舒芸老師先從整體社會現況來談當前台灣家長的困境——特別是母親的困境。一方面性別平等運動長年來要求保障女人進入職場的權利,倡議平等親職,發展公共托育解決女性的照顧需求;另一方面持保守家庭價值者,一邊要求女人多多生育,也要求家庭承擔照顧責任。很不幸的是,這兩個意識形態與第三個意識形態同時存在,即最小政府、最大化市場效率,因此女性面臨照顧與工作二選一的困境,國家與就業市場面臨女性的困境,經常只想到用微薄的津貼或微薄的育嬰假當作一種補償或緩衝,卻沒有想過要改變國家與家庭之間的照顧分工,也沒有調整養育的性別分工。

但是應該如何調整呢?此時又會遇到第二個困境,家長需要信得過的、品質好的托育服務,但是這樣的托育服務必定有一定的勞動成本,家長未必負擔得起;若將勞動成本壓下來,很容易變成剝削托育人員,嚴重影響照顧品質。因此勢必需要政府出面承擔成本,讓托育服務維持品質、同時家長又負擔得起,偏偏我們的政府沒錢,這是第二個托育困境。

回到「家長需要什麼」的問題,政府官員常常提的一個說法是,台灣現在有九成家庭自己照顧0-2歲幼兒,可見台灣的家長就是喜歡自己照顧小孩。但是,根據王舒芸老師進行的問卷調查結果,事實卻不是如此。問卷結果顯示,確實有四成家長想要自己帶小孩,但仍有六成的家長希望有不同選擇,卻無法真的取得選擇權。其中最有趣的是阿公阿嬤照顧這個選項,目前台灣只有不到兩成的家長偏好阿公阿嬤照顧,實際上卻有三成到四成的家長把孩子交給阿公阿嬤帶。至於家長想要哪種托育方式,最不容易得到呢?答案是送托嬰中心。

因此,台灣的托育政策其實不是要去迎合「九成家長要自己照顧」這種把現實當理想的說法,若要讓家長真正有選擇權,應該是去了解那些無法使用理想托育方式的家長,到底為什麼送托不出去?問卷也顯示,家長最在意的是專業品質,托育費用、家庭收入也是重要因素。

了解家長需要什麼之後,王舒芸老師繼續帶大家看政府做了哪些事情。目前不管選擇哪一種托育方式,都有相對應的政策給予支援,給阿公阿媽顧有親屬津貼、自己顧有未就業育兒津貼、送托嬰中心或保母也有托育補助,大約2000元到5000元不等,還有請半年育嬰假可以領六成薪,大約6000元到12984元之間。那一種政策使用度最高呢?答案有六成家長領的未就業育兒津貼,也就是說有六成家長沒有工作,不過,這其實違背托育政策要支持家長就業的初衷。而請育嬰假的家長大約佔兩成,真的送托給保母與托嬰中心的不到10%。

所以我們看到近三十年來,3歲以下小孩主要照顧者的變化,1980年代有八成的小孩都是媽媽照顧,2016年掉到51%,但這並不是因為托育政策很成功,而是因為阿公阿嬤照顧上升了快四成,三十年來幼兒都是家人在照顧,只是責任從年輕世代的女性轉移到中高齡世代的女性身上。這也可以對照到台灣各年齡層女性的就業率,台灣中高齡女性就業率從四成掉到兩成,瑞典的中高齡女性就業率還有六成,連日本也有五成。但台灣年輕世代女性的就業率非常高,25-39歲育齡女性就業率其實有76%,這些人未來也許不會退出職場,也就是說,下一個世代的台灣,不會再有一群阿嬤能幫忙顧孫,同時媽媽們依然會留在職場上打拼,這時候該怎麼辦呢?

政府每年在未就業育兒津貼花了五、六十億,保母托育補助也花了不下十億,卻沒有讓家長擁有真正的選擇。為什麼會這樣呢?王舒芸老師說,問卷裡面也問了親自照顧的爸媽,為什麼不把孩子送托?前三名原因不意外地,包括想自己帶小孩,但另外兩個原因則是費用太貴、收入不夠。至於給阿公阿嬤帶的家長,為什麼不送托給保母或托嬰中心呢?最重要的原因,一樣是費用太貴、要工作。這顯示能不能送托是個階級問題,而這部分正是托育政策可以施力的地方。

王舒芸老師把全台灣的家戶收入分為五等份,計算保母費用占家戶可支配所得的比例,以全台灣保母收費平均16140元來計算,第三戶數全家收入將近70000元,一個小孩送托給保母就要花掉四分之一收入,若看所得最低的那一組,月收入平均26693元,一個小孩送托就會花掉六成收入。這是不分年齡層的家戶所得,現在年輕家長收入更低,數據非常明顯,收入三萬元以下的家長有八成自己照顧,收入八萬元以上的家長只剩三成自己照顧。將收入這個變數換成教育程度,結果也一樣。若看的是媽媽薪水高於或低於爸爸,也會發現類似的趨勢,媽媽薪水高於爸爸,各種托育方式分布平均,表示小孩怎麼托育是有選擇的,若媽媽薪水低於爸爸,則有高達七成多的小孩由媽媽自己照顧。也就是說,在政府介入有限、托育政策效果不佳的情況下,是自由市場篩選了哪些家長才能擁有真正的選擇。

而照顧幼兒這件事,性別間的差異仍然明顯。王舒芸老師說,問卷裡面詢問育齡家長「暫不贊成婚後還沒有小孩前,女性外出工作?」、「贊不贊成有小孩之後,女性外出工作?」,回覆呈現的趨勢很清楚。在女性還沒有小孩之前,百分之五十的人表示女性應該做全職工作,讓家裡有兩份收入,認為女性不應出去工作或者做兼職工作的,都不到百分之一,剩下四成表示尊重當事人想法。然而,一但有了小孩,只剩百分之十的人認為女性應該從事全職工作,不工作或兼職工作的比例馬上上升到12%-13%,剩下六成說尊重當事人想法。若看就業率也非常明顯,有小孩之前,男性的就業率九成,女性將近八成,有小孩之後,男性的就業率不變,女性掉到六成。照顧小孩等於媽媽的事,這個公式依然存在,為此放棄就業絕大多數仍是女性。

至於保障家長養育子女不會丟工作的育嬰假和育嬰留職停薪津貼呢?女性有80%請,男性只有15%,媽媽平均請8.65個月,爸爸平均只請5.43個月。而請育嬰假有個關鍵是,請完能不能繼續留在職場?問卷顯示有七成爸爸會留下,而媽媽的部分,只有五成會繼續留在職場。最終,女性生了孩子能不能留在職場,靠的仍是家裡收入足夠負擔托育服務,或是家裡有阿嬤可以代孫,育嬰假竟不是關鍵。總結來說,幼兒照顧責任只在不同世代的女性之間流轉,國家不太有角色,男性通常是提款機,不是照顧者。

王舒芸老師認為,政策有五個關鍵的問題必須處理:第一,各種制度必須一體考量,想送托的家長應該提供負擔得起的托育服務、請得到的育嬰假、縮減性別薪資差距,對於想自己帶的家長,必須考慮離開勞動市場後,有沒有喘息服務可以支援,晚年的年金保障夠不夠?第二,政府雖然所有人都給個兩千到五千塊,但達到的效果卻是階級不平等,這種形式平等顯然有違實質平等,這樣真的是尊重照顧價值嗎?第三,母職其實是個階級議題,托育服務必須達到可負擔,才能緩和這樣的不平等。第四,家戶外照顧品質必須做好,家長放心敢送托,才是擁有選擇,否則看虐童新聞就不敢送,只好自己帶,也不是真的有選擇。第五,現在育齡女性就業率高,靠的就是阿嬤未就業的照顧紅利,但未來世代我們不會再有阿嬤的照顧紅利,屆時該怎麼辦?要處理這些問題,絕不只是單純發放津貼或者鼓勵私立托嬰中心、私立幼兒園大量設立能解決。應該是公共托育服務,與職場性別平權、消除職場性別歧視,兩軌並進,才能解決當前家長的托育困境。

第二位講者王兆慶發言人,在王舒芸老師分析家長的托育困境之後,接著分享台灣推動公共托育政策在實務上的困境。兆慶說,在台灣,托育業者的勢力很大,財團、政府不會想幫一般勞工解決托育的問題,若有官員想要推動公共托育,就會踩到業者利益。十幾年前看新聞,還會常常聽到地方議員說,政府不要蓋工又、不要蓋公共托嬰中心,這樣是與民爭利,今天已經有這麼多私托私幼,就讓家長自己去選就好了,政府不必介入。這樣的新聞近幾年比較少了,但是類似的意識型態仍然普遍存在,需要去說服、去破除。

倡議的過程中,也遇到政府開公聽會時,私幼業者找自己的家長去公聽會上發言,反對政府介入管理,說這樣無法讓業者自由競爭。然而,現實就是有管理的公幼少,管理鬆散的私幼多,當然有的家長找到滿意的私幼,但是其他家長怎麼辦?若是抽不到公幼名額,就必須去私幼,但這就是踩地雷,有人沒踩到,有人會踩到,踩到的人才會出來反抗,沒踩到的反而支持現狀。所以推動政策跟家長結盟很重要,也許不只是想把小孩送托的家長,想要自己帶的家長也可以是結盟對象,因為這些家長也會需要臨時托育,有喘息的機會。

此外,倡議時也會面臨政府政策手段邏輯混亂,因為政府「投資」托育服務的方向不同。有一種政策方向叫做「需求端政策」,另一種叫做「供給端政策」。需求端政策就是把錢給家長,讓家長自己去找托育服務,台灣現在就有五歲免學費、台中有托育一條龍;供給端政策則是政府把錢直接放在供給方,政府出錢高比例補助開幼兒園、托嬰中心的人,因為政府出了很多錢,所以他們就不是私營了,他們是公營或是公辦的幼兒園,比方說各位去抽公幼,公幼就是一個典型的完全公共提供的。托育政策催生聯盟正在思考未來建置公共保母的可能性,例如遴選優質的保母,薪水由政府出一半,可以開放他兩歲以下多帶一位小孩。需求端政策和供給端政策的效果非常不同,後者管控品質的可能性較高,但兩者混用,就很難管控整體的托育品質與價格,這是倡議上遇到的第二個困境。

以需求端政策而言,假如政府補助家長三千元,讓他自己去選要去哪裡送托,這時候容易遇到的狀況是,私幼業者看到政府補助給家長三千,業者收費就會順勢漲價,即使政府規定私幼不准漲價,業者也會收其他費用來變相漲價,所以錢送到家長手上,政府無法有效管控私人市場。至於品質呢?合法立案並不等於品質OK,品質是非常不容易管的,因為優質是由細節堆積出來的,政府通常管不到細節,特別是市場中的私有業者。若要托育服務普及,也許比較有可能,但如果放任托育市場發展,也會有服務分佈不平均的狀況,偏鄉因為沒錢賺就沒有人要去,好的、昂貴的服務都集中在蛋黃區。因此托育政策催生聯盟進來的共識,越來越認為政府應該推動的是供給端政策,而非需求端政策。

兆慶強調,非常希望能跟家長溝通一個觀念,就是政府直接把錢拿到各位手上,卻從來不告訴家長,小孩送托的時候面對的是怎麼樣的一個結構,那個結構會讓家長原本得到的利益消失於無形。家長可能以為政府花了錢,控制了托育服務的價格,管理了品質,但是結果沒有,所以必須想辦法從另外的政策路徑去改革。

兆慶接著介紹托育政策催生聯盟在倡議過程中,遇到的諸多細節爭議,例如:所謂「合格保母」,到底需不需要取得證照,還是沒有證照只上過課也可以?兆慶特別提醒,若家長未來要加入托育政策的倡議——其實非常希望更多家長一起關注托育政策——不可避免要針對這些看來很細節的爭議,進行辯論,依據各種理由作出一個決定,因為這些問題看來細節,卻常常是關鍵之一,若要進行政策倡議無法跳過不談。