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2020 婦女節論壇 性別平等與政治改革之回顧與展望:女性參政、性平機制、性別主流化

文|婦女新知基金會資深研究員 曾昭媛

今年恰逢婦女新知成立38週年,我們在婦女節前夕舉辦論壇,邀請各婦團代表與性平專家交流討論,回顧與檢討過去推動女性參與公共決策各項制度之成效與問題,希望能藉此找出未來的改革方向。

/◎圖說/主持人婦女新知基金會顧問陳韻如說明,新知38週年婦女節論壇藉由檢討女性參與公共決策各項制度的現況問題,收集各婦團及性平專家的意見,希望能夠找出未來的改革方向。

論壇一開始,主持人陳韻如向大家介紹,新知過去推動女性參政、性別機制、性別主流化的脈絡。從30年前1989年增額立委選舉,台灣開始邁入民主化,新知就開始聯合各婦團監督歷次選舉中的候選人政見,選前倡議各項性別政策主張,選後監督落實情況;從1996年起要求中央與地方政府建立性平機制,讓婦團代表與性平專家能藉由委員會的意見參與途徑,定期與官員討論各項性別政策;再到1999年地方選制通過1/4婦女保障名額制度,2005修憲通過不分區立委1/2女性保障(佔立委總席次15%);2003起與各婦團及民間委員共同推動性別主流化,要求設立性別專責機構,試圖改造國家體制。2011年婦女節「全國婦女國是會議」各地婦團及性平專家提供政策建言,促成行政院2011年底提出「性別平等政策綱領」7大核心議題、225項具體行動措施,作為行政院2012年設立性別平等處的施政藍圖,CEDAW公約施行法亦於2012年上路,使聯合國婦女人權公約CEDAW具有國內法律效力,至今已有八年,跨越藍綠兩任總統。

然而,這些制度上路以來,雖有進展,卻也衍生不少問題,距離當年婦運的理想目標仍相當遙遠,甚至還開始出現反性平的保守阻力與停滯倒退,這些都是我們必須正視的時代挑戰。因此我們希望藉由這次婦女節論壇邀請各婦團及性平專家,共同檢討與展望未來的改革方向,為台灣注入更充沛的性別改革能量。

場次一:性平機制、性別主流化、性別專責機構、CEDAW

第一位引言人是婦女新知基金會資深研究員曾昭媛,強調性平處只是行政院長的幕僚單位,國會監督的對象主要是行政首長,因此如何強化資訊透明及公眾監督就更加重要。2011年底性平處成立前夕婦團記者會建議,行政院應該每年提出性平施政白皮書送交立法院,但從沒做到。

中央與地方22個縣市政府的性平機制在透明性、多元代表性、可課責性上的問題也不少,例如部份委員質疑校園推行的性平教育,還要求發言內容不得被呈現在會議紀錄當中。委員可以影響決策,但民眾及團體卻無從了解委員會的決議究竟如何做成。委員人選來自行政首長圈選,要如何課責?

/◎圖說/婦女新知基金會資深研究員曾昭媛批判性平機制在透明性、多元代表性、可課責性的問題,性別影響評估流於形式,性平綱領難以落實,主因行政首長消極。

曾昭媛指出,CEDAW國際專家注意到多元代表性的問題,性平委員組成過度集中主流階層,因此在2018年建議台灣政府應納入不利處境群體的女性,包含農村、偏遠地區、身心障礙、原住民、高齡、移民、同性戀、雙性戀、跨性別之女性代表。但何謂具有代表性?行政首長圈選的農村女性委員,難道是只需住過農村,就等於了解農村女性的需求?他是否具有農民團體的經驗或農業議題的專業?這些問題都是我們未來要監督的。

性別主流化六大工具都有做,但有更靠近性平的目標嗎?行政院規定各項法案、中長程計畫案在研擬過程都要進行性別影響評估,但流於形式,兩位專家填表即可過關,婦團及利害關係人群體很少能在評估程序中參與意見。

2011年底頒布的行政院性平綱領225項具體行動措施,迄今未能落實,以女性參政為例,綱領中明定未來修法方向,應將地方選舉1/4女性保障名額制度改為1/3性別比例原則,也明定政黨補助金要提撥一定比例來培養女性參政人才,但八年過去,內政部從未提出修法草案,一再用研議來拖延。主要原因就是行政首長不想落實,公務員就難以執行。

/◎圖說/彭渰雯老師分享其研究發現,當婦運衝撞國家,民間委員與公務體系間雖有衝突磨合,但在性平處成立後,性平處已成為慢速革命的種子,性別主流化需要有體制內應,培力女性主義文官。

第二位引言人是中山大學公共事務管理研究所副教授彭渰雯,她曾在2015年擔任行政院性平處委託性別主流化執行成效檢討之研究報告主持人,當時研究團隊提出短中長程的改進建議。彭渰雯曾經擔任行政院性平會第一屆委員,討論議事手冊時,質疑為何會議記錄沒有委員發言摘要?委員應該接受民間檢視他是否站在性平角度發言,這是課責的重要機制。彭渰雯統計發現,行政院長及各部會首長的官方委員親自出席率有越來越低的傾向。

彭渰雯從國家女性主義的脈絡來檢視當年婦運者如何衝撞政府,即便政黨輪替,仍延續女性主義的精神及前人的努力來建立一些制度,例如要求行政院長當召集人、決議案要有各部會分工列管表等。民間委員接上性別主流化的趨勢,把國家體制的性平改革推動一大步,過程有衝突磨合。

在2015研究報告中,彭渰雯發現在性平處2012年成立後,就擔任被抱怨的角色。性平處自認是公務員中的民間團體,對委員說行政機關做起來沒那麼快,對官員說委員這樣要求,扮演中間角色。很多國外研究指出性別主流化需要體制內的內應,從這角度去看到性平處成為慢速革命的種子,覺得樂觀,當認真的官員被安排在這位置,也可以成為女性主義文官,慢慢成為主要推動的人,也值得培力。

/◎圖說/彭婉如文教基金會副執行長王兆慶建議要培力不同專業領域的性平人才,中央與地方的性平會、婦權會應設有防衛機制,以防反性平、反同人士入侵。

第三位引言人是彭婉如文教基金會副執行長王兆慶,他也是行政院性平會第三、四屆委員,他認為民間委員透過提案可以改變很多事情,幫助很大。但是反思面對現實,性平會得到的權力其實來自民間委員與政府首長之間的關係,像是電影「滿城盡帶黃金甲」中的一句話:「朕不給的,你不能要」(眾人笑)。在他所參與的這兩屆性平會,賴清德院長直接點明說性平會只是諮詢性質。

CEDAW委員提到性平機制要有原住民、農村、身心障礙、同志等代表,更大麻煩是這幾年反同團體影響很大,未來要有哪些防衛措施來避免性平機制被反同、反性平人士入侵。行政院性平會已通過提案來修改設置要點,要求委員的言行不得違反CEDAW或不具性平意識,否則要改善。王兆慶說他原本要求違反性平的委員退出,但沒通過。目前性平處有用考核來引導各地方政府,希望各縣市能設下防衛機制。

王兆慶說明性別主流化過於形式主義的問題已被注意,但改變需要時間。公務員填報一堆資料,但內容沒有性別意涵,只是呈現服務人次等數據。「大管考模型」是問題來源,精簡就好,培力不同專業領域的性平人員更加重要,例如消防署被要求做性別主流化,但有懂性平又懂消防的人才嗎?

/◎圖說/地方性平委員顏玉如分享,各縣市政府推行性別主流化的落差很大,過度工具化,缺乏在地化運用的性別觀點,又缺乏民間性平專業人才,建議在地團體可藉由性平處輔導講義來進行專業轉化。

第四位引言人是暨南國際大學家庭暴力研究中心副執行長顏玉如,他相當了解地方性平運作,不僅是新北市、台中市性平會委員,也是衛生福利部地方縣市婦女業務推動輔導團的輔導委員。她觀察到中央、地方的落差很大,雖說性別主流化在台灣推動15年,中央以計畫來推行是從2006年開始,地方是透過評鑑機制推行下去,快速建立起形式上的性平機制,但整合工作落在各縣市社會局低階的性平業務人員身上,缺乏高階專責人力。

地方政府大多沒有設立性別專責機構,這十年來僅有三個縣市政府成立性平辦公室,運作好的只有1/2。因此不斷出現過度工具化的問題。地方仿效中央的性平工作方針、推動計畫,但看不到這些政策工具的在地化運用,雖然提出厚厚報告,但沒有性別觀點,議題深化不足,活動停留在表層,這是地方下一步的挑戰。

再者,民間性平專業人才不足,有些在地委員不了解國家推動的性平政策,甚至有非性別的團體成為委員,性別意識落差大,各委員意見不一,公部門就無所適從,更不要說公私協力。其實民間團體及在地委員可以上網看性平處對地方政府或中央各部會的輔導講義,透過專業來轉化。建議也要關注,衛福部下的社家署及婦女綜合企劃,對地方弱勢婦女的福利回應與關注、影響及實質受益,究竟做到什麼程度?

/◎圖說/官曉薇老師說明,行政院做了兩次CEDAW法規檢視,公務員雖有研習CEDAW,並納入性平考評機制,但部份法規未能完成修正,大多因有社會爭議,行政部門消極。

第五位引言人是台北大學法律學系副教授官曉薇,也是行政院CEDAW法規檢視專案審查小組委員。她分享CEDAW法規檢視情況,從CEDAW施行法2012年上路,要求所有國家行為,包含行政、立法、司法都不得違反公約,這是國家對公約的尊重、保護、實現的義務,且具有國內法律效力。

CEDAW施行法第8條規定各級政府,包含五院,都要符合CEDAW公約內容,要求檢討各項法規及行政措施,若有不符合CEDAW的部份,三年內要完成修正改進。因此,行政院做了兩次CEDAW法規檢視,第一次是在2012-2013年間檢視了共33157件法規、命令及行政措施,發現有228件與CEDAW不相符,共有215件完成修正(法律15件、行政命令36件、行政措施164件),包括鄉鎮選拔好媽媽之類的婦女活動標準為賢淑、相夫教子等行政措施;法律部份大多是形式上檢查出來要修改妓女戶、娼妓寡媳、鰥夫的法律用語;但迄今仍有14件未能完成修正(法律10件、行政命令4件)第二次法規檢視則是2016-2017年間,發現有5件與CEDAW不相符,有4件完成修正,目前仍有1件(法律)未能完成修正

公務員需要學習了解CEDAW條文內容及聯合國CEDAW委員會各號一般性建議,第一次檢視是從第1號檢查到第28號,不僅要看法規在性別上是否平等、沒有差異,還要看到施行結果上是否對某一性別有衝擊、實質不平等。第二次檢視則是檢查第29~33號的一般性建議,每一號解釋都做訓練教材,檢視相關政策何處有問題。性平考核機制從2018年開始加入「CEDAW辦理情形」項目,佔10分,其他性別主流化是90分。

但各單位只派科員來參加會議,層級太低,無法決議,只能回報長官,修改困難又緩慢,四成法律到現在仍未修法法規未能完成修正的原因,大多是有社會爭議,行政部門就消極。尤其是爭議性的法律條文,民間若缺乏支持聲量的話,還是推不動修法,包括:墮胎除罪化、贍養費之主觀要件放寬、結婚年齡男女不分、已婚婦女進行人工流產需配偶同意

場次二:女性參政與政黨政治

主持人婦女新知基金會副董事長姜貞吟老師說明下午場次主題是女性參政與政黨政治的關係,並向過去推動女性參政的兩位婦運人士致敬:新知創辦人及首屆董事長李元貞,以及新知首屆秘書長彭婉如,後來他擔任民進黨婦女部主任期間努力推動1/4婦女保障名額。我們邀請從學術專業或親身實踐政治的四位婦運夥伴來分享女性參政的制度、遇到的困難與未來的期許。女性立委比例雖已41.59%,但要影響政黨意志,哪些眉角才是關鍵?性平團體如何成為體制外的力量?但性別不是單獨的,與階級、產業等交織綁在一起,異質性很高,我們要有更多溝通來形成共識,才可以往前走。

/◎圖說/主持人婦女新知副董姜貞吟老師說明,下午場次邀請親身實踐政治的婦運夥伴尤美女律師、范雲立委,以及研究女性參政的黃長玲、楊婉瑩老師,跟大家分享女性參政的制度、困境與未來方向。

引言人尤美女律師從婦女新知1982年成立就開始參與,1993-97年擔任本會董事長,2012-2020年初則是民進黨不分區立委。她分享自己作為長期關心社運、婦運的代表,經由政黨提名而進入立院的角色定位。當民間團體意見與黨意不一致時,她既然是民間團體推薦,當然要向政黨反映民間團體的聲音。但若無法說服黨,如果輕易就說不幹了,那是最容易的,落得清名,但對團體有好處嗎?能透過提名進入立法院的團體代表名額有限,最困難的是堅持理想,不厭其煩溝通、說明民間意見。但不同團體也有不同意見、利益衝突,不分區立委也可能與區域立委意見不同,區域立委面對地方上的經濟利益、選民壓力,不分區立委則是來自各領域專業或民間團體,要往公平正義理想的方向走,當意見衝突時,政黨在意的是選票。這就是身為立委的夾心餅困境,大家認為要如何突破,既可監督,又能成為夥伴裡應外合?

引言人民進黨不分區立委范雲,曾經在2008-09年擔任本會董事長。她首先說明自己與尤美女律師參政的不同經驗,尤律師第一任立委時是在野黨,第二任才是執政黨;范雲則是從創立小黨出發,以小黨身份參加區域立委選舉。他的心得是立院進來的過程,比進來做立委的難度更高。若要鼓勵女性參政,除了改變選制外,政治文化也很重要,文化是從選舉出發,不只不分區這條路。范雲分享女性參政的三大障礙:性別歧視、對女性的年齡及顏值歧視、性騷擾,同樣條件的男女競爭,但女性永遠比男性面臨更高門檻與敵意。例如媒體下標題說范雲是52歲「高年級實習生」將進入立院,但在立法院當中范雲的年齡其實算是中間值,院長已超過70歲了,但媒體會這樣對待男性政治人物嗎?年齡歧視對女性特別嚴苛,女性要更有力量面對。

/◎圖說/台大政治系教授黃長玲說明台灣的婦女保障名額制度來自婦運者的爭取,這制度鼓勵女性參選,使女性比例逐步提高,用到保障制度而當選者很少,證明女性的競爭力其實很高。

引言人台大政治系教授黃長玲則分享他研究各國女性參政,試圖回答政治改革有無可能。今年1月立委選舉結果,我國女性的國會議員比例成為全亞洲第一,全球第16。過去20年全球婦女參政節節攀升,關鍵原因在於全球有100多國在選舉體制上都有婦女保障名額,無論是法律或政黨內規,概括性稱呼是gender quotas。台灣也有婦女保障名額,因此逐步提高女性比例。

台灣體制跟兩波婦女運動有關。第一波是1940年代的婦女運動者,在大陸當時通過的憲法就明文規定婦女保障名額,這也是為何50年代以來的選舉,即使是威權時期也有保障名額。第二波要感謝台灣彭婉如,第二波1980、1990年代,彭婉如推動婦女參政的民進黨內改革,1997建立民進黨1/4女性公職人員的內規,接著1999地方制度法提高地方選舉的婦女保障名額,每個地方選區席次每滿4席就要有一名女性,將女性比例從早年10%拉高到25%左右,當時國民黨敗選時形成一波改革,所以後來國民黨也通過這樣的內規。再到2005年修憲規定不分區立委中50%席次必須由女性當選。這一連串改革,使台灣成為全球性別配額的國家之一。

黃長玲老師統計分析歷次選舉結果,發現2018年地方各級選舉使用婦女保障名額的比例非常低,最高是在最基層的鄉鎮市民代,但只佔3.2%,直轄市議員的層級完全沒有用到婦女保障名額而當選的情況。台灣婦女保障名額制度的效應很有趣,使用婦女保障而當選的比例持續下降,但各級民意代表的女性比例持續攀升。在地方選舉中,最大效應不是保障女性當選,而是增加女性參選,女性其實競爭力很高

婦女保障名額,每滿4席需有1席女性,其實已經飽和。行政院性平綱領的具體行動措施八年前就寫了要修改地方制度法,從婦女保障名額每4席要有1席女性,要修改為每滿3席要有1席性別保障,可男可女,不再只保障女性,而是任一性別不低於1/3。目前當選席次三席以下的地方選區大多沒有女性參選,因為當選席次不到四席的話,就沒有婦女保障名額,可見這制度在支撐女性參選。但性平綱領通過之後,八年來並未修法。

性平綱領還有提到政黨補助金應撥出一定比例來設立婦女參政基金,後來尤美女立委提案的政黨法草案中改成不只有婦女參政、還有弱勢參政基金,例如培力新住民、原民、勞工等參政人才,可惜沒通過。像是今年選完,國民兩黨各自可以拿到國家給予的政黨補助金九億多元,這麼龐大的資源,如果拿出10%專門培力女性參政人才,會很過分嗎?女性占人口一半呢,國家資源就應拿來做培訓人才。但從2011年就放在性平綱領中,兩黨卻都不想受到這約束。

2005修憲改為34席不分區立委中一半須為女性,佔立委總席次15%。2008立委選舉第一次適用不分區制度,這制度原本是希望增加多元代表性,但政黨提出的男性不分區名單多是政治人物,亦即女人要承擔多元代表性,男人卻不用,反正也沒有多元性可言。這很值得思考,一個女立委既要代表性平、又代表律師專業,或代表其他領域,但男性只需要是資深政治人物就可以。

另外,目前女性參政跟性別有關的參與型態都是委員會,黃長玲老師建議要刪除學者專家的委員類別,學者專家到底代表誰呢?如果要專業意見,學術論文就可看到。學者專家若有興趣關心、想要參加委員會,就請找社會團體參與,會比較理想。

/◎圖說/政大政治系教授楊婉瑩分析,在選舉中女性競爭力比男性高,政黨只要提名10個女性就會有4-5個當選,男性則是3-4成。若要促進女性參政,需要關注並影響政黨提名。

引言人政大政治系教授楊婉瑩分析,在台灣女性參政制度改變之後,政黨提名策略有何變化。婦女新知基金會常在選前對各黨提出呼籲,要求政黨注意提名的性別比例,還有行政部門的政治任命。過去她在參與新知的經驗中發現政黨的女性提名率,兩黨有不同現象,令她想探索背後原因,過去其實是民進黨先通過1/4女性比例的內規,為何國民黨提名女性比民進黨多?國民兩黨如何看待女性參政?

2005修憲改為單一選區多數決,亦即各選區只選出一名,相對多數的當選。依過去各國經驗,這對女性不利。以前新知參與憲法改革討論,很擔心單一選區多數決對女性不利,但有趣的是,修憲之後女性當選比例不減反增,還達到新高。為何如此?

楊婉瑩老師分析歷屆區域選舉的女性、男性競爭率,以及女性、男性當選率,發現在選舉中女性競爭力比男性高,女性競爭率高達40-50%,亦即政黨只要提名10個女性就會有4-5個當選,男性則是3-4成。因此,政黨在競選過程中扮演重要角色。過去婦運關心選制,但未來我們更要關注政黨提名多少女性。既然女性競爭力高於男性,政黨提名女性比例越高,就有越多女性當選。

今天要談政黨跟女性參政,前端比較困難的就是女性如何進入政黨決賽權。台灣選民常自認選人不選黨,但實際上往往是政黨認同來決定投票。許多文獻討論到,人民做投票選擇,其實是被政黨幫你先決定,你才可以選擇。不只是台灣,美國也是類似情況,大選的時候人民剩下的選擇權不到1%,99%在提名階段就被決定了,剩下的選擇在政黨,所有黨內競爭都在提名階段被決定,重點在於我們是否了解或熟悉政黨提名的遊戲規則?之後就是如何積極介入,無論是用內部或外部壓力來影響政黨提名

場次三:各政黨代表說明政治性平改革與女性參政之未來方向

主持人婦女新知副董事長姜貞吟老師介紹最後的場次主旨,我們邀請七位政黨女性代表來談政黨的性平改革方向,向婦團說明各政黨如何培力女性參政,黨內部有哪些性平機制與作法,以及未來將推動哪些性平政策。民進黨代表是管碧玲立委,國民黨代表是林奕華立委,民眾黨代表是賴香伶立委,時代力量代表是王婉諭立委,綠黨代表是新竹縣議員余曉菁,台灣基進代表是台北黨部副執行長王映心,小民參政歐巴桑聯盟代表則是秘書長何語蓉。

/◎圖說/主持人婦女新知副董姜貞吟老師介紹,我們邀請七位政黨女性代表來向婦團說明,黨內如何培力女性參政或有哪些性平機制,以及各政黨將推動哪些性平政策。

彭渰雯老師向這七位政黨代表提問,第一個問題是前面場次討論提及,希望未來政黨補助款,各政黨至少要挪出5-10%用於培力女性或弱勢參政人才;第二是選舉保證金太高,扼殺許多女性參政的動機,選里長要五萬、選議員要20萬,國外可以用連署來取代有錢才能參政,民間主張取消參選保證金;第三,女性參政比例已經超過1/3,未來應該修法改為不分性別都適用1/3性別比例原則,而非停留在1/4婦女保證名額。請問各黨對於上述三個問題的看法?

民進黨立委管碧玲表示,這三項過去其實都曾有立委提案修法,不過沒有成為三讀通過的法律,這是未來發展要走的方向,個人覺得值得推動,取消保證金也是必要的。國民黨立委林奕華也表示,個人贊成取消保證金,也贊成可以調整為1/3性別比例,如果繼續用婦女保障1/4可能會變成天花板,或讓社會印象覺得女性就是1/4比例。

民眾黨代表是賴香伶立委則表示,他是這一次才知道政黨補助款曾有這些討論,確實要一定比例來鼓勵女性參政,會回去黨內詢問。他也贊成取消參選保證金,至於要用連署方式,還是其他多元的替代方式,可再討論。今天這個婦女節論壇從參政角度檢視,包含家庭照顧、社福、參政,他認為職場跟企業內還是很難突破,尤其是企業才是更大挑戰,大家要一起努力。

時代力量代表是王婉諭立委回應,過去時代力量開過記者會,希望參選保證金下降。至於婦女參政比例跟保障名額,她認為不是限制固定比例在女性上面或特別匡列費用,而應整體來看政黨是否有心發展推動什麼落實措施或黨內機制可達到,勝過匡列預算給女性或固定性別,希望不只男女平權,而是多元性別平權。

綠黨代表是新竹縣議員余曉菁表示,綠黨約有2/3經費花在參選保證金,保證金對小黨或獨立參選人是沉重負擔,綠黨當然希望可下修。英國6、7千元就可參選,很多歐洲國家推動低保證金門檻,在競選經費也有限縮,不能有大型看板、大型造勢活動,只能小型地方宣講、政策說明,這能提供公民參政的公平機制。她也贊成政黨補助款運用5-10%做性平培訓,綠黨這次選舉沒拿到補助款,但未來希望規劃更多性別意識課程,增加性別認同。她未來也將在地方議會推動落實性平議題。她也贊成調整婦女保障名額。至於公部門,像是新竹縣女性首長偏少,希望地方各局處首長也有婦女保障名額。

台灣基進代表是台北黨部副執行長王映心則表示,依照基進黨章每兩年都要參加一次性別教育課程,成令方教授擔任主委。至於政黨補助款5-10%用於培訓女性人才,雖是有意義,但實際執行上有問題,譬如基進雖有得到政黨補助款,但小黨要拿來延續存活、組織經營就已很勉強。他也贊成取消參選保證金。

小民參政歐巴桑聯盟代表則是秘書長何語蓉,針對參選保證金的門檻,2018選舉時歐巴桑聯盟有兩位沒有參選,原因是議員參選要20萬、阻礙小民參選機會,所以當時歐巴桑聯盟向選委會打保官司、控訴保證金制度不公,去年九月敗訴,選委會回應這制度是阻止輕率登記。但有其他方法可防止輕率登記,不一定要保證金。歐巴桑聯盟是小黨,無論有無政黨補助款,都花心力在培力女性參政。看兩大黨拿國家的政黨補助款,就覺得大黨更大,小黨存活就很難。女性要參政,是否進入兩大黨比較容易?但是否就必須進入傳統政治派系鬥爭?希望未來台灣能看到多黨合作、多元對話。