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婦女救援基金會 3 月 27 日主辦「從 CEDAW 30號一般建議書看台灣婦女、和平與安全」座談會，討論女性於戰爭衝突中的處境，並檢視台灣脈絡下如何落實 CEDAW ，並讓女性視角進入相關政策各面向之中。

本會資深研究員覃玉蓉與談分享，婦女新知基金會自創立以來便持續推動女性在公共領域的參與，深知讓女性進入決策圈才能真正將多元意見帶入政策討論中，改善性別不平等的現況。

CEDAW 第 30 號一般性建議把「女性、和平與安全議程」納入國際人權法的框架中，強調女性平等參與相關決策即是國家應履行的義務，並主張預防衝突政策不應傷害婦女或加劇性別不平等。回到台灣脈絡，面對地緣政治情勢變化，婦女團體可參考國際準則與指引，主動挖掘、指出當中的性別衝擊並倡議因應方案，同時推動女性平等參與決策。

▶ 講稿全文 ◀

婦女新知基金會從1982年創立以來，就一直致力於推動女性進入決策圈。這其實是個很直覺的想法。作為一個想改變制度與法律的婦女團體，當年我們對著一群男性的官員、男性的立委喊話，要求他們為了女性權利修法、改政策。喊了幾次之後，就發現根本沒用。因為他們不是對女人的人生經驗感到陌生，就是不覺得女人的權利重要，也不覺得女人需要加入決策圈。

因此，推動女性參政，藉此改變法律與文化，始終是新知的核心工作。我們談的參政，不只是鼓勵女性出來選舉，而是廣泛地去爭取，女性在公共領域參與決策的平等機會與影響力。

在倡議的過程中，我們常遇到幾種質疑。有人會說：「就算做決策的是女人，也不保證她會做出對性別平等有幫助的決定啊，甚至可能提出很保守的主張。」也有人說：「如果目的是落實性別平等，那我們確保掌權的人都有『性別意識』就好了，男人也能培養性別意識、也願意支持平權，何必一直強調女性的參與比例？」

為什麼我們還要堅持談比例？談內閣、地方小內閣、大法官、監察或考試委員的女性比例？

其實，不只我們在談。行政院從2004年就開始要求政府相關委員會、財團法人和國營事業的董監事，任一性別比例不得低於三分之一，而且有定期管考。近年看起來成效不錯，政府委員會女性比例超過九成六，財團法人和國營事業也都有七成和六成六以上達標。現在，政府更準備將目標從三分之一提升到 40%，甚至朝向 50:50 的均等邁進。50:50均等就是2024年最新 CEDAW 第40號一般性建議所提出的目標，當中就特別強調了「和平與安全決策中的均等」。

有些女性確實會做出不利平權的決定。但不可否認的事實是，男性忽視女性經驗、做出不利平權決策的機率，絕對高出太多了。當決策群體中女性越少，女性多元的經驗、特別是身分上的交織性，就越難被帶進決策裡。

這裡我要特別強調，決策圈的組成，女性比例有多高，絕對有重要意義。

我舉個例子。日本婦女團體來新知參訪時，最常問的問題是：「為什麼台灣女性立委比例可以高達四成以上？」這對國會女性議員不到 15% 的日本來說，簡直難以想像。

我印象最深的是，一位日本女性政治人物問我：「台灣的女性政治人物，都怎麼處理身分上的緊張關係？」我一開始聽不懂，請她多說一點。她說，在日本，女性政治人物就算支持性別平等，若想大聲喊出來，需要很大的勇氣，因為一喊就會被罵「自肥」，加上女性政治人物很少，沒有前輩、楷模可以學習，讓她很困擾。

當下我瞬間明白了「決策圈裡女性比例高」有多重要。在台灣，任何一位女性立委談防治性別暴力、談公共托育，都不會被質疑是自肥；就算有人質疑，也會有另一批人幫忙反駁。決策圈裡女性夠多，不但女性可以主張自己的權利，多元性別、新移民、原住民或障礙女性的權利都可以談，把更多元的女性經驗帶進決策圈。試想一下，如果一位女性軍官身處全男性的部門，她開口要求獨立安全的起居空間，很可能就會被指責是在「要特權」。

決策圈的組成，反映的就是權力怎麼分配。如果裡面幾乎都是男人，大家就會下意識覺得：「沒錯，這裡本來就是男人的地盤」，女人出現反而奇怪，談女人的經驗或主張女人的權利，更奇怪。例如國防領域至今還是這樣。

另一個常見的現象是，當決策圈裡面女性比例少，佔多數的男性就會跑去其他場合把事情「喬」好，正式會議只是過個水，實質排除女性影響力。但只要女性參與比例提高，這種做法的正當性就會降低，決策的運作動力也會改變。這就是為什麼 CEDAW 常常要求各國回報各層級女性參與決策的比例，包含預防衝突的機制。

2024年新政府公布內閣與國安團隊名單時，新知特別發了一篇聲明，標題是：「為什麼內閣與國安團隊這麼男會是個問題？」我們強調，「國安團隊的性別比例與其成員的性別意識，有實質上的重要性。台灣是一個時時處於戰爭威脅的國家，備戰與戰時安置能否更切合女性與多元性別的需求，以及軍事軟硬體設施是否足以容納多元背景的軍事與後勤人員、便於臨時的軍事調度等等未雨綢繆的思考，非常仰賴性別觀點的融入。」「國際上關於備戰、安全與軍事行動的討論，十分重視女性在各個決策階層的實質參與，甚至已融入許多國際組織與軍事合作協議的議程當中。國安團隊的性別比例是否合理、性別意識是否足夠，更不該輕輕放下。」

當然，組成比例不是唯一的重點，根本在於女性參與決策是基本權利。CEDAW談女性參與決策，談50:50均等，談的不是傳統陽剛思維認為的「奪權」，不是讓少數幾位女性去跟男人一起壟斷決策。CEDAW 強調的「平等與包容」，是要讓多元交織的女性經驗和知識帶進決策中，改變由單一背景男性主導的世界，讓大家共享決定權，點出過去被忽視的議題。

CEDAW談女性的參與，強調橫跨所有領域，因為任何領域都有性別議題，如果覺得沒有，那只是還沒被發現。

經貿談判有性別議題嗎？當然有。談出來的條件，可能改善女性集中產業的勞工權益，也可能讓她們大規模失業。

外交援助有嗎？有。援助資金是拿去城市蓋大型交通建設，讓擁有土地商業利益的男性獲利？還是拿去建設橫跨城鄉、普及的自來水系統，讓居住在偏遠地區、負責家務的女性不用每天冒險長途取水？

武裝衝突有性別議題嗎？絕對有。戰爭對女性的衝擊與男性大不相同，戰前的性別不平等會讓衝擊加劇。危機時，女性更難獲得醫療和食物。資源短缺下，男性的需求往往被優先考慮。戰爭中男性傷亡與失蹤佔多數，導致女性被迫成為一家之主，在不平等的社會中，等同失去經濟支柱，還要獨自承擔照顧重擔。

此外，衝突期間，針對女性的暴力會增加，甚至被當作戰爭策略。例如南斯拉夫和盧安達內戰，強暴就被當作種族清洗的手段。生存壓力下，女性「為了生存提供性服務」或「童婚」的比例也會快速上升。雖然男性缺席讓女性有機會進入男性主導的領域，但在後續的和平談判與重建過程中，女性依然普遍被排擠。

現在台灣政府和民間都在談「社會韌性」。新知去年辦了兩場工作坊，讓我們深刻體會到多元參與的重要。

第一場主題是民防。活動剛開始就遇到防空警報演習，關燈後，主持人示範就地避難，抱頭趴下。這時大家看到，現場坐輪椅的幾位身障夥伴完全不知道能做什麼姿勢，他們的個人助理當下也不知該採取哪些行動，協助避難。

另一個例子是，主持人提到一般的避難建議，是要找「兩道牆中間」的地方，就地做出掩蔽姿勢。一位幼兒園老師馬上反應：現在幼兒園為了讓老師一眼望過去可以看到所有小孩，多半用透明玻璃取代牆壁，室內根本找不到兩道牆。這麼短的時間，老師能帶小孩去哪？

這些真實經驗直接展示了避難指南需要考量多元交織性。後續大家討論出更多問題：幼兒園需要特別的避難規劃嗎？視障聽障者的避難指示怎麼做？緊急避難空間和避難收容所有無障礙空間嗎？移工能分配到物資嗎？還有，台灣嬰兒奶粉全靠進口，被封鎖怎麼辦？愛滋用藥、女性月經用品有在物資整備清單裡嗎？

這些都是多元經驗帶入後，才發現制式規範或者現有的討論不足。要改變這些盲點，就需要多元群體參與決策權、掌握管理權。

越多帶著女性經驗與性別敏感度的決策者參與，就能改變純男性的做事方式。以經貿談判為例，如果女性能改變準備程序，要求納入婦女團體或性別專家，並要求政府用實證數據分析，如何讓不同性別均等受益，這就能帶來實質改變。

面對武裝衝突的預防、因應與重建，道理是一樣的。第30號一般性建議第2點就直接說，「在任何時候都要保護婦女的人權，在衝突前、衝突期間和衝突後都要促進實質性性別平等及確保將婦女的多種經歷充分納入所有建設和平和重建進程，這些都是《公約》重要的目標」。歷史也證明，1990年代南非和2003年盧安達制定新憲法時，都是在婦女團體爭取下，納入了進步的平權條款。研究更顯示，和平談判中女性參與比例越高，後續和平維持的時間就越長，因為協議會更重視醫療、教育和水源分配，而不只是談武裝衝突的停止，或者政治權力分配。

最後，我想談談一個隱微辯論：也就是 CEDAW 第30號一般性建議，與聯合國安理會 1325 號決議之間的關係。這對台灣當下是很重要的提醒。

安理會 1325 號決議的重要性在於將女性議題正式納入國際安全策略，開啟了後續「女性、和平與安全」議程的推展，但安理會的核心運作仍然是高度「軍事化」的，而且非常看軍事強國的臉色。因此，儘管這個議程非常具有突破性，但是在實務上有被拿來當成工具的風險，像是被拿來當成合理化軍事行動的理由。例如911事件後美國出兵阿富汗，理由之一就是解放塔利班政權下的女性，當時引發很大的批評。

又例如，有一些研究發現，女性在衝突的情境下，常常被認為是比較沒有威脅的角色，相對於男性，女性比較容易跨越衝突敵對的雙方，去做一些男性不容易做到的事，這樣的研究結果，就以「支持女性參與」為理由，被軍事戰略所運用，例如鼓勵軍隊與當地的女性建立關係，讓這些女性進入危險的情境搜集情報，甚至有恐怖組織訓練女性成為恐怖攻擊的發動者，因為女性進入人群比較不會引起警覺。

在這個脈絡下，CEDAW第30號一般性建議把「女性、和平與安全議程」納入國際人權法的框架中，有非常重要的意義，這個意義就是明白反對這種拿「支持婦女人權」、「強化女性參與」當作軍事化正當理由的做法，因為這些做法並沒有強化性別平等，反而讓女性陷入危險，剝奪女性的實質參與。CEDAW委員會認為婦女人權，女性的參與，本身就是國家有義務要實踐的人權，而不是國家拿來正當化軍事行動的工具。

所以第30號一般性建議第29點談婦女與預防衝突，直言「《公約》締約國必須側重預防衝突和一切形式暴力行為」，第31點更提到「《公約》要求，預防政策必須無歧視，為預防或減少衝突所做的努力既不應自動或不經意地傷及婦女，也不應造成或加劇性別不平等。中央政府或第三國在地方和平進程中採取的干預措施應尊重而不是削弱婦女在地方一級的領導力和維持平作用」。

近兩年，因應台灣地緣政治變遷，中國展現明確侵略意圖，透過資訊操弄製造無謂的輿論爭端。新知開始積極探索民主與社會韌性中的性別議題。我們前董事長沈秀華老師不斷提醒，情勢變化下，政府也許會推出政策、制度因應，地緣政治局勢變化會影響區域資源的分配等等，這裡面一定會有很多性別議題，如果台灣的婦女團體不去挖掘，不去指出當中的性別衝擊，去提醒、去介入、去發展、倡議因應方案，就不會有人在意。國際上累積了很多因應衝突、預防衝突的案例、指導和準則可以參考，CEDAW第30號一般性建議就是其中一份非常關鍵的指引，但怎麼應用這份指引來行動，強化女性參與決策，達到50：50均等，讓性別不平等的體制發生變革，達成所謂的女性主義的和平，最終必須回到台灣本土的脈絡去思考、去行動，無法一體套用其他國家、區域的經驗和做法，今天婦援會這場活動是個很重要的對話機會，非常期待後續的討論交流，謝謝。